[46]没收违法所得制度适宜作为行政处罚制度的补充，可以在不能适用行政处罚制度的情形下适用。

[37]在作出上述评价的过程中，全国人大财经委事实上已经承认了预算执行过程中存在的违规、违法甚至可能的违宪问题。通过在预算审查报告中对国务院、财政部提出具有针对性的刚性要求，全国人大财经委可以促使《预算法》相关具体机制在可预期的时间内得到落实和完善，逐步提高我国预算法治的水平，并彰显人大预算监督的具体功效。

[3] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。[29] 参见刘松山：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第440—446页。[54] 参见财政部：《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第2期。[23]1994年之前，全国人大审查和批准的国家预算包括中央预算和地方预算，1994年分税制改革之后，根据扩大地方自主权的精神，全国人大只批准和审查中央预算和预算执行情况，不再批准地方预算，但仍审查地方预算执行情况和地方预算安排。1975年《宪法》和1978年《宪法》中也有相同或类似的规定。

其次，是对本年度预算草案的评价，即对本年度预算安排是否合法、合理、可行作出判断。[4] 参见王世涛：《财政宪法学的学科定位与体系建构》，载《财经法学》2018年第2期。例如，法国实行行政法院与普通法院的双轨制，当争端发生在个人之间或涉及司法机构的运作时，行政法院便无权管辖。

其中的法律有特定含义，包括全国人大及其常委会制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例。综上，对行政纠纷可诉性范围的设定，并不能以保护私益为由而主张越宽泛越好，而是应兼顾公益。其中，客观判定标准在主观诉讼中发挥决定性作用。[13] 参见程明修：《论行政目的》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第6页。

如果只要行政相对人提出异议即可令所有行政行为都必须接受司法审查，那么正常的社会发展秩序将难以维系，社会亦可能陷入混乱。虽然该国《法院法》第3条第1款明确规定，法院裁判一切法律上的争讼。

基于这种公益性的存在，当划定行政纠纷可诉性的范围时，立法者就不得不进行更为缜密的深思与权衡。[62] 参见[德]卡尔·施米特：《宪法学说》（修订译本），刘锋译，上海人民出版社2016年版，第221页。否则，便无法解释行政纠纷的客观存在——其正是因公益与私益不一致而引起。但不足之处，则在于其客观上难以穷尽所有具备行政纠纷可诉性的情形，难免挂一漏万。

其一，不同法律、法规之间的列举可能出现矛盾或不合理之处。其中，每一个特定的社会管理领域都对行政主体提出了与该领域相关的专业性及技术性要求。彼时，唯有行政处分才能开启行政诉讼的大门，而该现象直到撤销诉讼中心主义缓和、一般给付诉讼与确认违法诉讼等新诉讼类型出现以及作为行政法学方法论之一的行政过程论兴起后才有所扭转。但晚近则从救济本位出发，主张应缓和地理解行政处分的公权力性，以此扩大撤销诉讼的适用范围。

例如，日本的民众诉讼、机关诉讼均不属于法律上的争讼，仅当法律存在特别规定时才获得承认。彼时受奥托·迈耶的行政行为观（特指行政处分）所影响，法院裁判被视为行政处分之蓝本。

这些因素既有宏观层面上一国宪制结构对司法权监督行政权的预设安排，又有中观层面上司法权自身化解纠纷的能力局限，还有微观层面上行政审判权与行政权的某些特殊性。[30] 《日本行政事件诉讼法》虽无直接规定行政纠纷可诉性的条款，但这并不妨碍我们结合立法背景来揭示其隐含的概括式立场。

[68]上述形式（性）行政处分构成对行政行为原意的扩大解释。[53] 参见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第100页。最后，具体性是指行为面向特定个人或可得确定的人群并调整具体事件，由此排除抽象行政行为。所不同的是，一般给付诉讼还可围绕行政契约展开，而确认违法诉讼还可面向行政处分与行政不作为。由此，客观判定标准在我国呈现出扩大化的趋势。[70] 参见赖恒盈：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版有限公司2003年版，第53页。

[12]无论是历史上的警察国家、形式法治国、实质法治国时代，还是当下的社会法治国时代，国家均无一例外地以实现公益或公共性为最终目的。（4）属外部行政行为但对相对人的权利义务无实际影响，如调解仲裁行为，二者不具有强制性，相对人可选择是否接受。

[48] 参见吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第201—202页。详言之，仅聚焦于行政过程最后阶段之产物（如行政处分、行政契约、行政事实行为等），而对行政过程内部的多阶层行为则缺乏必要的观照，亦即带有鲜明的结果取向性。

新法第2条规定认为行政行为侵犯其合法权益者，有权依本法提起行政诉讼。注释: [1] 参见[日]盐野宏：《行政救济法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第189页。

首先，行政性强调行为的实施者为行政机关，或虽为立法、司法机关，但后两者乃基于行政职能而实施行为。[21]但在混合式的内部，也存在形式混合式这种制度上的倒退。行政权与司法权之间呈现一种博弈关系：前者实际掌控后者的人、财、物力。前已述及，该标准在我国体现为权利义务受行政行为所实际影响。

1.行政行为概念之原意 行政行为概念之起源，最早可追溯至19世纪初法国的行政行为（acte administratif）概念。对主观诉讼则适用认为合法权益受侵犯的主观判定标准与权利义务受行政行为所实际影响的客观判定标准，且客观判定标准在主观诉讼中发挥决定性作用。

同理，旧法第11条第2款——法院可以受理法律、法规规定可以起诉的其他案件，本质上也是列举性规定，同样会架空第2条的概括性规定。其三，作为行政终局裁决权的射程边界，贯彻司法最终解决原则。

而法律规定的由其他法院受理的非宪法性质的公法争议则主要是指财政法院、社会法院等特别行政法院受理的争议，以及普通法院系统中的州高级法院之卡特尔审判庭受理的卡特尔行政争议等。[19] 盐野宏认为，即便是有关学术上的判定，在程序问题的限度内也存在司法审查（参见前引①，第189页）。

由此区别于不直接产生法律效果的行政事实行为、不对外产生法律效果的内部行政行为。在自由法治国时代，法律不是形塑社会的工具，毋宁是建构与维系平等之自由的秩序手段。现行的《日本行政事件诉讼法》则弃置上述列举主义之做法，转而概括性地规定四种诉讼类型，因此赋予了行政纠纷可诉性较大的解释空间。[1]又如，我国《宪法》及相关组织法、《立法法》对抽象行政行为的监督权就主要收归立法机关与行政机关（见表1），即便《行政诉讼法》（2014）允许法院对部分抽象行政行为进行审查，也只是对国务院部门和地方政府及其部门制定的规章以外的规范性文件敞开与被诉行政行为一并审查的大门，且审查后的处理方式也极为保守——仅消极地不作为认定被诉行政行为合法的依据，并向制定机关提出没有法律强制力的建议。

例如，美国虽通过《联邦行政程序法》第702节的概括性规定及判例确立了可审查之假定原则，但其同时也允许以否定列举的方式限制行政纠纷可诉性。[77] 参见李惠宗：《主观公权利、法律上利益与反射利益之区别》，载台湾行政法学会编：《行政法争议问题研究》（上册），五南图书出版有限公司2000年版，第143页。

[36] 笔者认为，尽管非限制说有助于扩大行政纠纷可诉性，但不符合文意逻辑。例如，在日本，抽象地争议法令效力的规范统制诉讼就未被纳入《日本行政事件诉讼法》所预定的审查范围之内。

唯具备该属性，行政诉权才不至于仅停留在口号层面，也才能实现由观念诉权向现实诉权的转化。[53]申言之，行政处分作为公法世界中的权威性作用形式，被认为几乎发挥着与私法世界中法院判决相同之功能。